Tanto Brasil como la Argentina padecen las consecuencias de un sistema tributario complejo y distorsivo. Los orígenes de los problemas son parecidos: no haber encontrado una buena alternativa al desafío de generar ingresos públicos en el marco de un régimen federal. Un ejercicio desarticulado de las autonomías que detenta cada nivel de gobierno lleva a que un mismo ciudadano, por un mismo hecho imponible, pague varios impuestos. Es una opción irracional que le dificulta enormemente al Estado recaudar y, lo más negativo, castiga a los ciudadanos. Es como que no hay un Estado, sino tres Estados para el mismo ciudadano.
Las consecuencias negativas son conocidas. Son sistemas tributarios que conspiran contra la producción, la inversión, la generación de empleo y las exportaciones. Que obligan a contar con una enorme burocracia en el Estado para ejecutar la administración tributaria. Que no tienen piedad en cargar con burocracia a los ciudadanos. Que facilitan y estimulan la evasión y la elusión. Que no ayudan a mejorar la distribución del ingreso, sino que, por el contrario, agregan regresividad. En definitiva, son sistemas tributarios que atrasan, que conspiran o directamente imposibilitan desplegar una estrategia de desarrollo.
Es cierto que a lo largo del tiempo reformas no faltaron. Hay para todos los gustos. Pero, más allá de las particularidades de cada una, un factor decisivo para explicar sus fracasos es que estuvieron condicionadas por las resistencias de cada nivel de gobierno a no dejar de ejercer a pleno sus autonomías en materia tributaria. El rechazo a consensuar entre niveles de gobierno prevaleció por sobre el interés general.
Por supuesto que hay excepciones. Por ejemplo, la creación del monotributo unificado es una acción en el sentido de unificación de impuestos entre niveles de gobierno que logró un avance hacia la racionalidad. Las evidencias muestran que los resultados van en el sentido esperado: alivio para los contribuyentes y para las administraciones tributarias y reducción de la evasión y la mora. Es un experimento que demostró que, con un ejercicio menos extremo de las autonomías, una mayor vocación en favor de la articulación y, lo más importante, una mayor empatía con el ciudadano se pueden lograr progresos importantes. En este caso, por referirse a pequeños contribuyentes, el experimento tiene limitada relevancia monetaria. Pero por su masividad tiene asociado un alto impacto administrativo.
En este contexto, resultan muy sugerentes las noticias que nos llegan de Brasil en torno a un ambicioso proyecto para unificar impuestos en un país que, al igual que la Argentina, cuenta con un esquema de organización federal con tres niveles de gobierno. En particular, Brasil planea unificar su IVA nacional con el impuesto a la circulación de mercaderías estadual (ICMS) y con el impuesto a los servicios municipal (ISS). Si bien tiene un grado de avance embrionario en su procesamiento político y está diseñado para instrumentarse a lo largo de la próxima década, el planteo es acorde con la complejidad del problema que se enfrenta.
La Argentina puede y tiene que abordar una estrategia de análogas características. El caso más importante –y que es una situación muy parecida a la de Brasil– es la unificación de los actuales IVA nacional, Ingresos Brutos provinciales y tasas municipales en un IVA federal. Tal como lo desarrollamos en el libro Una vacuna contra la decadencia, no se trata de una reforma simple, pero tampoco imposible. La certeza es que es una reforma imprescindible.
En el mismo sentido, es recomendable avanzar en la unificación de Ganancias y Aportes Personales a la seguridad social en un impuesto a los ingresos. También en unificar Bienes Personales con el impuesto a los inmuebles y el Automotor que cobran provincias y municipios.
El Estado es uno solo. Que por cuestiones operativas se organice en tres niveles de gobierno no justifica que se fragmente y se generen superposiciones. Tanto en materia de gastos como de tributos, estos solapamientos producen enormes daños. Son la principal causa que explica los crónicos déficits financieros y de gestión de los que adolece el Estado argentino.
Como le ocurre a Brasil, la complejidad técnica y política que involucra el tema es enorme, pero también la importancia de buscar soluciones originales. De esta no se sale con planteos tibios y timoratos. Se requiere combinar planteos técnicamente audaces con estadistas que sean capaces de desplegar una estrategia política ambiciosa y bien calibrada.
