Un cambio radical de régimen, decidido repentinamente y guiado por necesidades de recursos del momento, por el cual el esquema de jubilaciones con mayor alcance del país volvió a ser cien por ciento estatal y de reparto; un crecimiento significativo del porcentaje de adultos mayores que cobran una prestación mensual, logrado a fuerza del predominio de la excepción (las moratorias) y no de la regla (el cumplimiento de los requisitos de la ley previsional, nunca puestos en revisión); una muy alta cantidad de juicios iniciados por jubilados contra el Estado, principalmente por el mal cálculo o por la ausente o deficiente actualización de haberes, y la reinstauración de un mecanismo de movilidad de los ingresos, bajo el empuje y la orden de la Corte Suprema de Justicia, que declaró inconstitucional el congelamiento de ingresos sufrido durante años por cientos de miles de prestatarios.
Las cuatro cuestiones mencionadas caracterizan la política previsional del kirchnerismo, a 20 años de su llegada al poder. Un factor también presente fue, inflación mediante, el ajuste del gasto previsional, traducido en recortes del poder adquisitivo de jubilados y pensionados.
Pasó, esto último, en la gestión de Néstor Kirchner, cuando se actualizaba solamente el monto del haber mínimo, desde una perspectiva de redistribución, pero dejando que el alza de precios deteriorara el valor real de los haberes de quienes, por los aportes hechos, cobraban algo o bastante más que el importe básico. Para un grupo, la pérdida de poder de compra llegó en esos años, antes de que se generalizaran las subas, al 40%.
Pasó también, lo del ajuste, en 2020, cuando por iniciativa –previa a la pandemia- del gobierno de Alberto Fernández y Cristina Kirchner, se suspendió la aplicación de la fórmula de movilidad que había regido en 2018 y 2019. En 2020 se dieron aumentos diferenciales según el nivel de ingresos, que estuvieron basados en decisiones discrecionales del Poder Ejecutivo y que, en el resultado acumulado, fueron inferiores a la inflación y a las subas que hubieran correspondido según el cálculo suspendido.
En ese año de pandemia, por el cierre temporario de las oficinas de la Anses y su apertura luego progresiva, se produjo una caída en el número de altas de prestaciones, otro factor que ayudó a ajustar el gasto, y que contrasta con la aceleración en el otorgamiento de beneficios en estos últimos meses de la gestión, a partir de la puesta en marcha de un nuevo sistema de “pago de deuda previsional” para quienes llegan a la edad jubilatoria sin reunir los aportes requeridos por ley.
En el actual 2023, en tanto, y según datos elaborados por el economista Andrés Borenstein, de EconViews, el gasto en jubilaciones de abril, corregido por inflación, fue un 9,8% más bajo que del mismo mes de 2022. Fue, para ese mes del año, el gasto real más bajo desde 2012, según la misma fuente.
El congelamiento de muchos haberes en el inicio del siglo dio lugar al fallo de la Corte que favoreció al jubilado Adolfo Badaro, uno de los que había reclamado por la erosión que la inflación iniciada en 2002 le provocaba a su ingreso.
El pronunciamiento final del tribunal supremo en esa causa (hubo dos fallos, uno en el que se les ordenó a los poderes Ejecutivo y Legislativo establecer un mecanismo de actualizaciones, y otro en el que se dispuso que, a falta de una ley, se actualizara el haber en función de un índice salarial) llevó a un incremento muy pronunciado del número de juicios. Durante el gobierno de Cristina Kirchner se buscó frenar la dinámica judicial, utilizando estrategias tales como la recusación permanente que, durante un año y medio, hizo la Anses contra el juez de la Cámara Federal de la Seguridad Social Luis Herrero, una táctica que fue rechazada en duros términos por la Corte y que llevó al retraso de decenas de miles de expedientes.
La litigiosidad también resultó alentada por lo dispuesto en 2009 en la sentencia favorable a Alberto Elliff. En ese escrito se le exigió a la Anses actualizar los valores históricos de las remuneraciones usadas como insumo en el cálculo del haber inicial. No hacer ese reajuste correctamente había provocado una subestimación del valor de las prestaciones previsionales en su punto de partida.
Una consecuencia de aquellas políticas fue un achatamiento de la pirámide de ingresos. Entre 2002 y 2006, la relación entre el haber máximo y el mínimo se retrajo de 20,6 ($3100/$150) a 7,9 ($3100/$390), según describe el economista Hugo Bertín en su libro La previsión social en la Argentina: pasado, presente y futuro (Editorial Librería Juris, 2022). Agrega el autor que el porcentaje de jubilados con el haber mínimo aumentó del 26% a 72% entre 2002 y 2006. Solo después “todas las jubilaciones y pensiones se fueron ajustando periódicamente”, recuerda.
Las moratorias
Por esos años comenzó la política de moratorias, que también influyó en el achatamiento, y que permitió el acceso a una prestación a prácticamente dos tercios de quienes hoy cobran una jubilación del sistema general. El primer paso fue la reglamentación de una ley de los años 90, que había previsto planes de pago para autónomos, con condonación de recargos. Ese sistema, el de la ley 24.476, sigue aún vigente, aunque, al aceptar la declaración de deudas solo por períodos previos a octubre de 1994, su utilidad se va agotando con el paso del tiempo.
La primera medida no tuvo un anuncio resonante, quizá porque no se dimensionó el efecto que habría. Actualmente, tras haberse puesto en marcha aquellos planes y los de la ley 26.970, aprobada en 2014 y prorrogada (con efectos acotados) hasta diciembre de 2022, el 62,2% de los beneficiarios y el 57% de los beneficios, jubilaciones y pensiones, que están en curso de pago, requirió de esos planes, como muestra el cuadro que acompaña esta nota.
De 6.774.431 prestaciones vigentes a marzo de esteaño, 3.862.826 fueron otorgadas vía el mecanismo de excepción, que en un principio no activó ninguna medida para que no accedieran personas sin necesidad económica o que ya cobraran otros ingresos. Tampoco se conocieron estimaciones sobre los efectos que, en lo fiscal, habría en el corto, en el mediano y en el largo plazo. Si se miran solo las jubilaciones, dos tercios de las actuales tuvieron moratoria, según datos de la Secretaría de Seguridad Social (en las pensiones por fallecimiento, el peso de estos planes es menor).
Según lo analizado en el libro El sistema previsional argentino. Sus logros y desafíos, publicado por el Banco Mundial en 2022, las moratorias llevaron a que creciera más la cantidad de beneficios que de beneficiarios, lo cual significa que muchos accedieron mientras cobraban pensión por fallecimiento del cónyuge. La publicación destaca que las inclusiones por moratorias hicieron que el sistema previsional comenzara a jugar “un papel de creciente importancia como instrumento de reducción de pobreza, en particular, en el grupo de adultos mayores”.
Más allá de ese efecto social positivo, los cuestionamientos a la política pasan por la ya mencionada falta del estudios de sustentabilidad y por el hecho de que, a casi dos décadas de su instauración persiste, e incluso se agrava, el problema principal que le dio origen: la gran cantidad de personas sin empleos registrados, o sin trayectorias laborales que les permitan llegar a la edad jubilatoria con al menos 30 años de aportes, algo que sigue exigiendo la ley. Para esa cuestión de fondo, no hubo solución efectiva.
El último paso dado en materia previsional en el Congreso fue la aprobación, en febrero de este año, del llamado “plan de pago de deuda previsional”, un programa vigente por dos años para quienes tengan la edad jubilatoria del sistema general (60 años las mujeres y 65 años los varones), que da la posibilidad de comprar períodos de aportes a un precio ya definido y actualizable (cada mes de aportes vale hoy, por ejemplo, $5730, y en junio el precio subirá a $6929), para que sea computada una deuda con el Estado que, en caso de cumplirse con determinadas condiciones según una evaluación socio-económica, será saldada con descuentos en los haberes previsionales en hasta 120 cuotas.
El programa permite el pase a una jubilación obtenida según ese plan por parte de quienes cobran la PUAM, la prestación para quienes no tienen aportes creada durante la gestión de Mauricio Macri, con la intención de ponerle, progresivamente, un punto final a la política de moratorias y reemplazarla por un esquema de beneficios permanente.
La aprobación, durante el gobierno de Cambiemos, de la PUAM y del programa de Reparación Histórica (que alcanzó, con mejoras en los haberes, a quienes estaban en condiciones de reclamar, o de hecho estaban reclamando, la corrección de sus ingresos en función de lo establecido por la Corte en Badaro, Elliff y otros fallos), demostró “una filosofía previsionalista y contributivista”, a diferencia de una tendiente a “una protección más amplia” por la que optó el kirchnerismo, según el análisis comparativo expresado por investigadores de la Universidad Nacional de General Sarmiento en el libro Protecciones y Desprotecciones – Disputas, reformas y derechos alrededor de la seguridad social en la Argentina, recientemente publicado.
El plan de pago de deudas que se puso en marcha recientemente rige tanto para varones como para mujeres, aunque solo las segundas pueden hacer uso del derecho a contar, por cada hijo, entre uno y tres años como aportados (ese derecho rige en general, más allá de que alguien adhiera al nuevo plan).
La sustentabilidad, en el ojo de la tormenta
Según el informe del Banco Mundial, tras lograrse una alta tasa de cobertura, “la sustentabilidad financiera del sistema vuelve a estar en el centro de la tormenta y es tópico de debates y discusiones de reformas”.
Hoy se combinan, casi en partes iguales, fuentes contributivas de recursos (aportes de empleados, empleadores, autónomos y monotributistas) y no contributivas (impuestos varios). Pero claro, ya sea por el empleo no registrado o por cualquier operación hecha al margen del sistema, la convivencia de una economía cada vez más informal con un sistema previsional que promete a todos, o prácticamente a todos, estar incluidos en un esquema pensado originalmente para aportantes, es una combinación difícilmente sostenible.
Al tiempo que es elevada la cobertura de prestaciones para adultos mayores, el 35,5% de los asalariados actuales no tiene aportes, según la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) del Indec. Y según un análisis de datos de la misma fuente, si se considera el universo de dependientes y cuentapropistas, la informalidad alcanza a algo más de la mitad de los trabajadores.
Ese rasgo del mercado de trabajo afecta a un sistema jubilatorio, más allá de cuál sea su esquema. La reforma decidida por el kichnerismo implicó, en 2008, la eliminación del sistema mixto creado en 1994, en el que convivían un esquema de reparto y uno de capitalización, este último con cuentas individuales administradas por las AFJP, a las que iban los aportes personales de los trabajadores, mientras que el Estado seguía recibiendo las contribuciones patronales.
“Este domingo vamos a ir juntos a la cancha a ver a Tigre contra Huracán”, le dijo a dos periodistas de LA NACION el entonces director ejecutivo de la Anses, Amado Boudou, en una entrevista en la que habló sobre la repentina decisión del gobierno de Cristina Kirchner. Era octubre de 2008 y el exfuncionario -años después condenado por corrupción en el caso Ciccone- buscó en esa entrevista enfatizar que estaba todo bien con el jefe de Gabinete -y su exjefe en el organismo-, Sergio Massa, frente a las versiones de que el actual ministro de Economía no estaba de acuerdo con eliminar a las AFJP.
Lo cierto es que el partido en el que Tigre goleó a Huracán en aquella primavera no se jugó el domingo, sino el sábado, el mismo día en que se hizo la entrevista. Y el comentario futbolero no fue la única respuesta de Boudou sobre una reforma hecha a ritmo acelerado que, con el tiempo, quedó desmentida por los hechos. Desde que se iba a enviar todos los meses un informe a cada afiliado con el resumen de sus aportes y con los movimientos del fondo de garantía al que fueron transferidos todos los ahorros (durante meses se ocultaron los datos de ese fondo), hasta que iban a devolverse en su totalidad los aportes que muchos afiliados habían hecho de manera voluntaria, pasando porque dejarían de apelarse los juicios contra la Anses.
La reforma, que creó el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) implicó un cambio de los derechos en expectativa para los aportantes y una mejora en la fórmula de cálculo de los haberes de reparto, que años antes de se había diseñado de tal manera de desincentivar que los trabajadores optaran por ese esquema y fueran a las AFJP. Tuvo también, por temas como la no devolución de los aportes voluntarios, efectos en la litigiosidad del sistema.
Conflictos por la movilidad y conflictos con las provincias
Esto último también ocurrió con los cambios de fórmula de movilidad. La primera estuvo vigente entre 2009 y 2017; la segunda, aprobada en el gobierno de Cambiemos, en 2018 y 2019. Y la actual, basada en la evolución de la recaudación de impuestos y de los salarios, rige desde 2021 y, con una inflación creciente, desde el año pasado va marcando, con cada índice trimestral que se calcula, una caída de poder adquisitivo para los ingresos.
Que la regla de movilidad haya cambiado ya dos veces evidencia “la predominancia fiscal por encima del mantenimiento del poder adquisitivo de las prestaciones de la seguridad social” como objetivo, evalúa Bertín. La primera fórmula generó que en algunos años las prestaciones ganaran varios puntos de poder de compra, pero el problema es que eso no fue sostenible, y las modificaciones lo dejaron en claro.
Así como ocurrió por efecto de la política previa a la aprobación de la primera fórmula, cada modificación -una hecha por el macrismo y otra por el gobierno actual- provocó que se hicieran juicios. Y el eje de lo cuestionado, en ambos casos, es la forma en que se hizo la transición entre la vigencia de un cálculo y otro.
Otro eje de conflictividad estuvo en la relación con las provincias. Ante la reversión de la reforma previsional de los años 90, Córdoba, Santa Fe y San Luis, tres de las jurisdicciones que mantienen sus cajas previsionales para empleados públicos, reclamaron ante la Corte Suprema por fondos de la coparticipación que en aquellos años habían cedido. Además de no prever, con la reforma de 2008, un cambio en el destino de esos fondos (que iban a la Anses como una forma de compensar lo perdido por los aportes derivados a las AFJP), el gobierno de Cristina Kirchner fue discrecional en el financiamiento de los déficits de las cajas provinciales, algo que agravó las tensiones.
Las cajas de algunas provincias no son las únicas que conviven con el SIPA. Un rasgo del mundo de las jubilaciones y pensiones en la Argentina es la gran cantidad de regímenes que coexisten. Durante el kirchnerismo, esa característica se acentuó, al crearse nuevos esquemas para los trabajadores de determinadas actividades. Según un informe publicado en 2021 por el Cippec, existen al menos 177 regímenes por fuera del general, que concentran el 40% de las prestaciones totales y el 55% de los recursos destinados a los pagos previsionales. Para el economista Rafael Rofman, autor de ese documento, la situación amerita un gran debate para eficientizar el uso de los fondos, cuya necesidad será creciente en los próximos años, por factores como el envejecimiento poblacional, la persistencia de la informalidad laboral y el avance de las formas de trabajo registradas, pero con aportes de bajo monto.
